Est-ce que tu peux retracer la montée d’une exigence, celle de la démocratie locale, qui concernent toutes les collectivités, quelles que soient leur tailles, comment cela s’est passé en France, à l’international ? Quelles en sont les grandes séquences ?
Yves Sintomer – Il y a plusieurs temporalités. En 68 et au cours des années 70, il y eut une grande demande qui se traduisait aussi par des mouvements sociaux et la montée d’une thématique, celle de l’autogestion. Le sociologue Luc Boltanski a parlé pour le capitalisme de la capacité de celui-ci à intégrer une partie de la critique, notamment la critique qu’il appelle la critique artiste, qui demande plus d’authenticité, plus de participation dans le travail.
Toutes proportions gardées, les institutions politiques ont également été en partie, en petite partie, capables d’intégrer cette demande de participation à partir de 2001 et d’une série de rapports. Dans les Quartiers Politique de la Ville (QPV), il y eut la première mise en place de conseils de quartiers et de divers outils de participation. Cela se fit aussi parallèlement avec les agendas locaux 21. Cette première vague fut tout de même très modeste.

Une deuxième vague, dans les années 2000, se développa en partie sous l’influence du mouvement altermondialiste et de l’exemple de Porto Alegre. Cette ville au sud du Brésil où arrive au début des années 1980 une municipalité très à gauche, où il y a de forts mouvements sociaux, dans la foulée de la démocratisation du pays avec une nouvelle Constitution qui reconnait le droit à la participation, invente le budget participatif. Celui-ci permet d’associer des citoyens non élus à la répartition de l’argent public, essentiellement sur le volet investissements. On voit alors se développer dans les années 2000 une nouvelle vague de participation, souvent axée sur les budgets participatifs, dans les villes où pour l’essentiel les maires ou les adjoints au maire se sont rendus à Porto Alegre pour les sommets altermondialistes ou les sommets des municipalités progressistes à l’échelle internationale. Cette vague est en partie importée, mais pas seulement : en France, c’est aussi la généralisation des conseils de quartiers dans les villes de plus de 80 000 habitants. Cette vague est encore modeste, car contrairement à Porto Alegre et à d’autres villes dans le monde où la municipalité s’engageait à mettre en œuvre les décisions prises dans le budget participatif, en France, la participation reste pour l’essentiel consultative. Du coup, la première vague de budgets participatifs dans les municipalités de gauche s’est épuisée rapidement car si c’est seulement consultatif, les citoyens qui s’engagent, qui donnent beaucoup de leur temps, beaucoup d’espoirs, confrontés à un résultat fort modeste, ont tendance à se décourager.

Une troisième vague arrive à partir des années 2010, moment où les partis s’affaiblissent de plus en plus, où leur légitimité devient insuffisante. Une série de budgets participatifs, à l’exemple de Paris ou de Montreuil, sont décisionnels, avec des référendums locaux ou autres procédures qui font que les municipalités acceptent ce qui a été décidé, avec des montant en jeu non négligeables. On voit aussi à Saint-Denis une certaine évolution de ce point de vue, même si elle a été plus timide qu’à Paris. Par ailleurs, un peu plus tard, on voit se créer des assemblées citoyennes ou d’autres dispositifs rassemblant des citoyens tirés au sort qui vont discuter de sujets locaux, nationaux, voire internationaux. Cela est le cas dans une série de villes ou de communautés urbaines. Le département de Seine-Saint-Denis, quant à lui, organise en 2026 une « Assemblée des 100 voix » où des personnes issues de groupes minorisés, racisés, handicapés, ou de jeunes, se portent volontaires, et sont ensuite tirées au sort et appelées à discuter de ce que pourrait faire le département sur des thèmes les concernant.
Par ailleurs, des conseils citoyens sont imposés par la loi et fonctionnent aussi le plus souvent sur la base d’un recrutement par tirage au sort, mais leur impact réel est relativement limité.
Dans ces trois séquences, ce qui manque souvent, ce sont les capacités d’auto-organisation des citoyens indépendamment des structures institutionnelles. C’est le parent pauvre en France si l’on compare avec l’Angleterre, les Etats-Unis ou le Canada. Cette capacité d’auto-organisation dans les quartiers, reposant sur les associations, reste limitée, en particulier en raison de l’absence de financement.
Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache avaient proposé dans un rapport remis au ministère de la ville un fonds pour développer ces structures d’organisation, mais le rapport est resté dans un tiroir et même s’il y a des expériences intéressantes, elles restent limitées. Il existe des tiers-lieux, des comités autogérés, des coopératives, mais cela reste relativement modeste. Il y avait eu beaucoup d’espoir surs ces thèmes de démocratie participative ou délibérative. Il fallait changer la politique et le monde. Que les citoyens voient l’effet de ces processus de participation. Or les résultats jusque-là ont été modestes et parallèlement, des tendances autoritaires se sont développées set sont aujourd’hui malheureusement plus fortes que les tendances participatives. Est-ce que celles-ci ne représentent qu’un début et que l’on aura dans quelques années un saut qualitatif, avec une quatrième vague ? Est-ce-ce que finalement, tout cela va rester marginal ? Il est difficile de le dire aujourd’hui.

On a donc un bilan que tu qualifies de modeste au regard des attentes et au-delà des capacités d’auto-organisation, les collectivités peuvent prendre des décisions quant au moment où elles intègrent des citoyens dans la construction des politiques publiques, des projets et sur la forme d’association. Est-ce que les citoyens sont consultés, est-ce qu’il y a une concertation ou une co-construction ? En fait les projets se construisent très en amont entre les élus et les services. Pour que les citoyens puissent vraiment peser dans la constructions des politiques publiques, dans les projets n’est-ce pas dès le départ, dans les comités de pilotage, quand un projet émerge que les citoyens doivent être présents pour sortir d’une logique étroite de consultation, de concertation et qui permet aux citoyens d’appréhender pleinement ce qu’il en est de la construction des politiques publiques, d’un projet ?
Y. S. – Alors oui, tout à fait. Le grand succès des services publics locaux en Europe du Nord, en particulier dans les pays scandinaves, a longtemps été cette capacité d’associer au plus près les citoyens et les usagers des services publics à la définition en amont des projets. Et d’intégrer au quotidien dans le travail des administrations les apports des usagers. On peut constater quelque chose qui n’est pas complètement différent en Suisse. Dans ce pays champion de la démocratie directe et de ce qu’en France on appelle le RIC (référendum d’initiative citoyenne), les citoyens y votent 3 ou 4 fois par an en prenant des décisions sur des questions locales, cantonales ou fédérales. Du coup, chaque citoyen peut voter une quinzaine de fois par an et participer directement à la prise de décisions.-Cette contrainte qui pèsent sur les politiques publiques qui peuvent être annulées par un vote, une votation des citoyens impose une concertation. Mais cette concertation se fait avec les forces organisées de la société civile plutôt qu’avec les « citoyens ordinaires », c’est pour cela que les Suisses se disent en ce moment qu’il faudrait développer des procédures de consultation des « citoyens ordinaires ».
On a aussi depuis quelques années beaucoup de groupes citoyens qui se disent non organisés dans des partis politiques mais qui peuvent en même temps fonctionner comme des quasi partis politiques. Et du coup se pose la question : comment l’association très large des citoyens à la co-construction des politiques publiques peut être assurée. Il n’y a pas de recette miracle, cela peut passer par des réunions publiques de proximité, de ce point de vue là, les conseils de quartier et les conseils citoyens peuvent jouer un rôle, le tissu associatif en lien avec la municipalité également. Des référendums locaux régulièrement organisés peuvent aussi pousser à des consultations en amont. Bref, une panoplie de dispositifs sont possibles mais il est important que la participation ne soit pas cantonnée à un moment mais accompagne l’ensemble du processus d’élaboration, de décision et de mise en œuvre des politiques publiques.

La question est donc de créer un continuum de participation, de pouvoir d’agir jusqu’à l’évaluation des politiques publiques mises en place auxquelles les citoyens ont contribué à l’élaboration. Mais comment constituer ces groupes de citoyens, comment ils s’auto-constituent, comment ils s’auto-organisent ? Comment le pouvoir politique peut donner la possibilité à ce que des citoyens puissent consacrer du temps à cela ? La question du temps est importante, une autre est aussi essentielle en amont, c’est celle de l’information, construire des politiques publiques nécessite de disposer d’informations fiables, de diagnostic. Que vois-tu comme outils, comme modalités, comme pré-requis pour un vrai pouvoir d’agir continu des citoyens dans le cadre d’une collectivité ?
Y. S. – Il n’y a pas de recettes magiques mais on peut identifier des pistes qui ne sont pas des garanties absolues mais sont des leviers pour aller dans cette direction. La première piste, c’est de transformer la culture de participation des citoyens mais aussi des élus et des fonctionnaires, à travers des formations régulières de tous ces acteurs à la participation. Cela peut impliquer des séminaires internes, des dispositifs de formation en direction des citoyens, mais il est sûr que la pratique, le fait de s’engager dans ce type de processus, est formateur. On apprend en faisant. C’est une des grandes leçons des bilans des expériences participatives.

Un deuxième axe fondamental consiste à mettre en place des structures qui permettent d’accrocher la participation au fonctionnement de l’administration et à la marche de la politique locale. Ces structures peuvent être très différentes, on a évoqué les conseils citoyens, les conseils de quartiers. Pensons par exemple au logement social à Saint-Denis, une ville où, comme dans les communes avoisinantes, le logement social est fondamental. Le fait de bénéficier d’un logement social est tout à fait crucial pour les classes populaires mais on a une gestion descendante et peu réactive où l’association des usagers-locataires aux décisions est réduite à son expression la plus simple.

Prenons aussi l’exemple de la fusion de Saint-Denis et Pierrefitte. J’étais plutôt pour la fusion mais une décision de cette ampleur, qui change l’identité de deux villes et leurs équilibres sociaux et politiques ne devrait pas pouvoir se faire simplement parce que les maires ont été élus – sans d’ailleurs que cela figure à leur programme électoral. Un référendum aurait été nécessaire pour assurer la légitimité de la prise de décision. Non pas sa légalité – c’était légal – mais sa légitimité au sens fort du terme, pour ne pas nourrir chez les citoyens un sentiment de dépossession de leur avenir, de leur vie quotidienne. Les deux municipalités pouvaient s’engager à suivre l’avis qui aurait récolté la majorité des voix lors de ce référendum local.
Il faudrait sans doute aussi donner davantage place au budget participatif, qui existe à Saint-Denis comme dans de nombreuses villes mais dont la centralité n’est pas clairement perçue par nombre d’habitants. Des initiatives comme ce qui se fait à l’échelle départementale, avec « l’Assemblée des 100 voix », des assemblées citoyennes tirée au sort où les gens sont rémunérés ou dédommagés pour leur temps et leur énergie comme le sont les fonctionnaires et les élus me semble tout à fait important.

Au-delà de la participation institutionnalisée, il faudrait renforcer ce qui permet à la société civile, aux citoyens de s’informer et de s’organiser. Saint-Denis avait l’avantage d’avoir jusqu’à une date récente un journal municipal bien fait, qui était riche qui malheureusement a été supprimé et remplacé par une publication largement propagandiste. Restaurer un espace d’information locale pluraliste, riche, informé serait quelque chose de fondamental. Il faut cependant que les formes évoluent. Aujourd’hui, pour les jeunes générations, le format papier n’est pas le bon format. Il y a là un enjeu très fort.
L’autre enjeu est le réseau associatif, qui doit être financé au-delà de politiques clientélistes. Certes, on peut faire des appels à projets sur des sujets que la municipalité pense prioritaires, mais il est aussi important que les associations puissent fonctionner sur le moyen terme avec des financements pérennes, quelles que soient leurs orientations politiques (sauf si bien sûr elles violent des principes constitutionnels fondamentaux). Donner la possibilité que fleurissent dans une ville des lieux autogérés, des tiers-lieux, des coopératives, des Amap, des cafés associatifs, des Maisons de jeunes, des Maisons de quartiers semble également important. Des espaces qui dans une logique « bottom-up », du bas vers le haut, permettraient à moyen terme de favoriser la vie civique et de retrouver une communication plus dynamique entre décideurs et citoyens.

Tu as évoqué dans ta réponse une chose importante, la question des lieux, le logement, l’endroit où l’on vit, le quartier où peut s’enraciner le pouvoir d’agir, de se regrouper, des faire des propositions. Un deuxième lieu n’est pas assez mis en avant alors que c’est un lieu de rencontres capital, l’école. Un lieu qui réunit des parents avec ou sans le droit de vote aux élections mais où tout le monde peut choisir ses représentants. L’école est un lieu de rencontres, de socialisation, de sociabilité très Important qui maille tout le territoire. Est-ce qu’on n’a pas là un espace dans lequel et à partir duquel pourrait s’incarner, se développer une véritable démocratie locale, ce qui n’exclut pas bien entendu ceux qui n’ont pas d’enfant et ceux dont les enfants ont grandi ?
Y. S. – Oui, c’est tout à fait exact. Les écoles sont des lieux tout à fait cruciaux. Le premier problème est cependant celui des responsabilités institutionnelles. Une municipalité a la main sur les bâtiments, sur le personnel technique et le périscolaire, mais n’a pas la main sur ce qui se fait dans l’enseignement et la gestion des enseignants . Cette double responsabilité rend les choses plus complexes. Cela n’empêche pas que plein de choses sont possibles. Quand des parents se réunissent et discutent avec les équipes, même si ce n’est pas la compétence officielle de la ville, cela peut avoir des effets réels, y compris par rapport au personnel enseignant.

Le deuxième problème dans les écoles est le fait que très souvent, il y a un sentiment différencié de compétences des parents en fonction de leur classe sociale, de leur origine ethnique, etc. Le sociologue Pierre Bourdieu en a beaucoup parlé, et dans le cadre scolaire, les personnes qui sont les plus actives dans les structures associatives parentales sont souvent des personnes d’un milieu social un peu plus élevé, privilégié, que la moyenne. Les choses se déclinent différemment en centre-ville et dans les quartiers périphériques mais il y a tout de même une tendance de ce type un peu partout. L’enjeu est donc aussi de renforcer les structures qui permettent une vie scolaire forte. Les fêtes d’école sont par exemple des moments extrêmement fort dans les quartiers, elles sont largement autogérés, les parents y jouent un rôle essentiel, et cela pourrait être favorisé, systématisé pour créer des liens sociaux, des échanges.
De façon générale, il faut porter une attention cruciale au fait de favoriser la prise de parole de celles et ceux qui l’ont moins dans la société en général pour éviter que ceux qui ont déjà la plus grande voix au chapitre dans la société ne la monopolisent aussi dans l’espace scolaire.

Au-delà des questions locales se posent d’une manière générale la question de la légitimité des élus. Une légitimité de la démocratie représentative qui est aujourd’hui largement en crise que ce soit au niveau national, même pour l’élection reine liée aux institutions de la Vème république, l’élection du président de la République, la participation s’effrite, les élections locales qui connaissaient il y a longtemps une très forte participation sont aussi en déclin, est-ce qu’on peut imaginer concernant la tension, pour faire vite, entre démocratie directe et démocratie représentative, qu’avec l’émergence, la construction d’instruments de démocratie locale, de participation citoyenne aux prises de décisions en amont, cela constituerait un moyen de contrecarrer l’érosion de la démocratie représentative ?
Y. S. – Tout d’abord, une réflexion sur les termes employés. Il me semble qu’il faut qu’on arrête de faire de la démocratie représentative un synonyme de démocratie électorale. Il y a représentation à travers avec les élections, mais quand on organise une assemblée citoyenne, il s’agit d’une autre forme de représentation : on constitue un groupe de citoyens qui ressemble sociologiquement – en tout cas tel est le but – à l’ensemble de la population et qui va pouvoir discuter, émettre un avis, voire décider au nom de l’ensemble des citoyens. C’est bien de la démocratie représentative, mais non électorale. On a donc des formes de démocratie électorale, des formes de démocratie représentative non électorale, des formes de démocratie participative, des formes de démocratie directe, lorsque par exemple il y a un référendum local.
Au-delà de cette précision, on a effectivement une tendance lourde à la perte de légitimité des partis politiques. Il faut prendre un peu de recul. Les partis politiques tels que nous les connaissons sont constitués à la fin du 19ème siècle. Leur âge d’or a été après la seconde guerre mondiale où pendant quelques décennies, ils avaient sans doute des défauts, ils étaient sans doute très autoritaires par rapport à nos perceptions actuelles (peu de monde voudrait revenir aux structures autoritaires qui caractérisaient le Parti communiste français dans une ville comme Saint-Denis), mais en même temps ils étaient des éponges qui permettaient une communication assez efficace entre citoyens et décideurs.

Cette communication s’est aujourd’hui effondrée. On a encore des partis politiques mais ils sont essentiellement des machines électorales, ils n’organisent plus les débats de la société, le nombre de leurs militants s’est effondré par rapport à celui des années 1970. Le système de démocratie électorale qui reposait sur les partis a tendance à tourner à vide et un peu partout, ces partis sont jugés par les citoyens comme ne reflétant pas leurs intérêts.

C’est vrai à l’échelle locale comme à l’échelle nationale, et bien au-delà. C’est une tendance de fond qui touche à peu près tous les pays de ce qu’on appelle le Nord global, les pays industriels, développés de longue date avec une démocratie électorale à peu près stable. On se rapproche sans doute du « modèle » qu’était l’Amérique du Sud, avec des élections qui n’aboutissent pas à des gouvernements légitimes capables de gouverner en communication avec leurs populations, qui sont bousculés par des manifestations, des mouvements sociaux d’ampleur et des forces protestataires – on l’a vu en France avec les Gilets jaunes et le mouvement contre la réforme des retraites.

Au niveau local, on a une situation paradoxale, au sens où les maires restent la figure d’élu qui reste la plus populaire bien avant les députés nationaux ou européens, ou encore les sénateurs, mais en même temps, la participation électorale est en baisse. C’est particulièrement le cas dans les villes populaires. Rappelons que dans les années 1970, il y avait par rapport à la population une proportion de gens qui votaient à Saint-Denis qui était supérieure à celle de la moyenne nationale. Aujourd’hui cela s’est effondré. Quand on enlève les personnes qui n’ont pas le droit de vote, les personnes qui ont le droit de vote mais ne sont pas inscrites, et les personnes qui s’abstiennent, on a des chiffres qui sont terribles. Finalement, c’est une petite minorité qui participe aux élections. Pour contrer cela, il faut prendre des mesures locales qui permettraient peut-être, en développant la participation citoyenne, de remotiver les citoyens de participer à l’enjeu électoral. Ceci dit, le jeu classique des partis, et on le voit pour les prochaines élections municipales, a perdu de son éclat. Dans de nombreuses villes de la Seine-Saint-Denis, les partis continuent comme avant, comme si rien ne s’était passé ou peu de choses, comme s’ils étaient tout aussi légitimes que dans les années 1970, alors que ce n’est plus le cas. C’est catastrophique. Quand on regarde cela de l’extérieur et que l’on n’est pas un militant politique, l’impression donnée est très négative.

A une échelle plus générale, il faut réformer nos institutions. Nous ne pouvons plus en rester à des formes de démocratie sur lesquelles la prise de décision repose pour l’essentiel sur l’élections d’élus membres de partis politiques et la sélection de fonctionnaires pour leurs compétences d’experts. Il faut développer d’autres piliers, et le pilier participatif est fondamental. Si l’on ne fait pas cela, si d’une certaine manière on n’arrive pas à une VIème République, la crise que nous vivons va s’accentuer et nous allons dans le mur. Et dans un mur autoritaire qui va se répercuter à toutes les échelles de notre pays.

Après ce constat lucide sur la situation des partis politiques qui n’organisent plus le débat politiques et qui ont mutés en machines électorales à produire des élus, est-ce que tu vois quand même une lueur d’espoir, un chemin à suivre qui permettrait d’éviter à la fois des replis identitaires et la fuite en avant dans des solutions autoritaires qui se nourrissent de la profonde crise de légitimité démocratique ?
Y. S. – Pour se borner au local, la constitution de listes citoyennes où des partis politiques seraient parties prenantes mais ne seraient pas les seuls aux manettes me semble la voie à explorer. Aujourd’hui, on a beaucoup de listes citoyennes mais dans beaucoup d’endroits, ces listes intitulées citoyennes se font autour d’une personne un peu connue, d’un leader ou une leader charismatique, qui constituent en dehors des partis un groupe qui va le ou la soutenir. Même si cela peut avoir une certaine utilité, on est loin de redonner du pouvoir aux citoyens dans ce type de démarche. Dans d’autres cas, une liste citoyenne est le faux nez d’un parti politique et on retrouve les limites que je viens d’évoquer. Cependant, dans d’autres cas encore, la liste citoyenne se fait autour d’un petit groupe qui se construit contre les partis politiques et on a une espèce de compétition entre des partis politiques et des groupes citoyens. Cela se traduit dans la plupart des cas par un échec de ces derniers, parce qu‘au jeu électoral, les partis politiques, tout affaiblis qu’ils soient, restent plus efficaces pour récolter des voix. Il faudrait donc prendre une autre voie, essayer de constituer un rassemblement composé de militants de partis politiques, de citoyens engagés dans l’associatif, de citoyens intéressés où chacun a une voix qui compte, et englober les partis politiques dans une dynamique plus large . il me semble que ce serait la voie la plus prometteuse pour l’avenir. Malheureusement, quand on regarde ce qui se passe, en Seine-Saint-Denis et au niveau national, les expériences dans ce sens sont relativement limitées et on a plutôt l’impression de la reproduction, parfois jusqu’à la caricature, des compétitions partidaires que l’on a pu connaitre dans le passé.